Léo da Silva Alves

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PODERES E DEVERES DA AUTORIDADE JULGADORA EM PROCESSO DISCIPLINAR

O processo administrativo disciplinar é o devido processo legal, previsto na Carta Política, para apurar e viabilizar punições no serviço público. Pode estar desdobrado nas modalidades de sindicância, de natureza processual, viável para apenar funcionários por faltas leves, ou processo propriamente dito, destinado às questões consideradas graves, suscetíveis de punição, por exemplo, com suspensão por mais de 30 dias, demissão, destituição de cargo comissionado e cassação de aposentadoria.

O processo é deflagrado por autoridade que ostenta o chamado poder hierárquico. Aquela que tem a responsabilidade maior, no âmbito do órgão público, pela atividade geral de controle. Compete a ela, na verdade, no exercício pleno desse poder, ordenar, controlar e corrigir. E assim o faz quando, tendo ci ência de irregularidade, determina a devida apuração.

É uma violência à ordem jurídica iniciar-se um processo sem fato determinado e sem autoria conhecida.

A apuração, em primeiro momento, pode ser realizada por intermédio da chamada sindicância investigatória. Trata-se de um expediente que eqüivale, no âmbito administrativo, ao inquérito policial. Um sindicante – ou uma comissão de sindicância – verifica a materialidade do fato, constata se a ocorrência representa transgressão disciplinar e, por fim, identifica a autoria. Com base nisso, a autoridade, em instante seguinte, instaura o processo, que, como tal, exige dois elementos: fato determinado e autoria conhecida. É uma violência à ordem jurídica iniciar-se um processo sem esses requisitos. O processo não é inquisitório, é acusatório, logo exige uma acusação formalizada. E esta, por sua vez, compõe-se de fato e autoria identificados.

O processo, portanto, é deflagrado pela autoridade para que, no seu bojo, pelo cotejo das provas acusatórias com os elementos de defesa, possa verdadeiramente formar um convencimento, a ponto de permitir um julgamento com certeza e com seguran ça jurídica. Uma comissão, da confiança do gestor – e atendendo requisitos legais e lógicos, como hierarquia, imparcialidade e conhecimento técnico -, é nomeada para a tarefa de instruir o feito, coletando provas, praticando os atos formais indispens áveis e analisando as razões do acusado. Por fim, essa comissão produz um relatório, que deve ser conclusivo. Evidentemente, essa peça precisa decorrer de uma instrução eficiente, responsável, séria. Os funcionários que desenvolvem essa tarefa têm autonomia, têm independência. Eles não estão atrelados à acusação, muito menos ao corporativismo. O compromisso é com a busca da verdade real, o que deve ser alcançado pelos meios legítimos que o direito reconhece. Ao lado dessas prerrogativas, os membros da comiss ão têm, igualmente, responsabilidades. Afinal, estão trabalhando, de um lado, com o interesse público, de outro, com a carreira de um servidor e com a honra de um cidadão.

Uma comissão de processo disciplinar tem responsabilidades sérias. Afinal, está trabalhando, de um lado, com o interesse público; de outro, com a carreira de um servidor e com a honra de um cidadão.

Feito o relatório, cabe à mesma autoridade que deflagrou o processo proceder o julgamento, salvo em casos especiais. Por exemplo, um secret ário de Estado instaura, mas, sendo aplicável a pena de demissão, este ato é de competência do governador.

A princípio, a autoridade está atrelada às conclusões da comissão. Deve acolher o resultado e proceder o ato de julgamento, adotando, como razões do decidir, os termos fundamentados do relatório. Poderá, em situação excepcional, discordar. E, aqui, abre-se o seguinte leque de possibilidades:

a) A autoridade não concorda em parte com o relatório. Reconhece a falta disciplinar, mas aplica pena diferente daquela recomendada pela comiss ão, abrandando ou agravando a situação do funcionário.

b) A autoridade não concorda com nada do que foi recomendado e, contrariando as conclusões do relatório, absolve o acusado; ou, ao contrário, aplica punição, contra a sustentação de que deveria ser absolvido.

c) A autoridade não aceita a forma como o expediente foi concluído. Isto é, não se sente habilitada a julgar com os elementos coletados pela comissão. Aqui, entende que a instrução foi deficiente, as provas são frágeis, diligências indispensáveis foram negligenciadas, a certeza jurídica foi comprometida.

Em qualquer dessas hipóteses, por não aderir, no todo ou em parte, aos termos do relatório, a autoridade é obrigada a motivar. Motivar, em Direto Administrativo, significa expor as razões de fato e de direito. A motivação é da natureza dos atos administrativos, guindada a condição de princípio, como posto no art. 2º, caput, da Lei nº 9.784/99, conhecida como Lei do Processo Administrativo. Ademais, por ser um ato de julgamento, equipara-se o administrador p úblico, neste particular, ao magistrado a quem a Constituição Federal deu o dever de motivar os seus julgamentos.

Entenda-se, a propósito, que a motivação, quando melhorar a situação do acusado, deverá ser calcada na demonstração de que o colegiado processante formou a conclusão de maneira contrária à prova dos autos; se, todavia, a comissão propuser a absolvição do servidor e a autoridade pretender aplicar pena, a motivação deve ser mais incisiva. O estatuto federal, por exemplo, exige que, nesse caso, o julgador demonstre que o relat ório é flagrantemente contrário à prova.

Cabe, agora, especial reflexão à possibilidade consignada na alínea “c”. Trata-se do desconforto, pela dúvida, com o trabalho desenvolvido pelos servidores que integram a comissão. É justo, é correto, é legítimo, que o julgador queira se cercar de elementos seguros de convicção. Se estes não forem encontrados no processo, é poder-dever determinar o refazimento da prova ou de atos que viabilizem o esclarecimento de pontos obscuros. Nenhuma decis ão poderá ser tomada de improviso. Todo aquele que julga, em matérias penal e disciplinar, está sob a égide do princípio do livre convencimento. Quer dizer, tem liberdade jurídica para decidir, desde que explique, desde que fundamente os motivos que o levaram àquele raciocínio e àquela decisão. Esses motivos, evidentemente, devem estar vinculados aos elementos coletados nos autos do processo. N ão pode trazê-los de fora. Por isso, quando a autoridade não se sentir a vontade para julgar com o que lhe foi apresentado, tem o direito – e o dever – de promover medidas complementares.

A autoridade precisa estar cercada de elementos que a habilitem a julgar com legalidade e justi ça. No caso de processo mal conduzido, com provas débeis e vícios formais, tem o poder-dever de determinar a correção. O julgamento de improviso é uma irresponsabilidade.

Resta saber se o faz com a mesma comissão. Se esta foi negligente, omissa, irresponsável ou mostrou-se despreparada, não é, obviamente, recomendável que se devolva a ela a tarefa de remendar o que foi mal feito. Os seus membros, em tese, ficam sujeitos, aliás, a responsabilidade funcional, no mínimo, pela falta de zelo no desempenho das suas funções. Neste caso, o correto é, em despacho fundamentado, explicar as razões que inviabilizam o julgamento e determinar o refazimento do processo por outra comiss ão. Mas se as falhas encontradas são passíveis de serem sanadas e não decorreram de ato inconseqüente dos membros da comissão, poderá a autoridade determinar, pelos próprios, o saneamento do processo.

Assim, a autoridade tem poderes e deveres. Em síntese, podemos destacar como poderes:

> determinar a apuração;

> escolher os membros da comissão e indicar o presidente;

> sobrestar o processo, para que aguarde conclusão, por exemplo, de uma diligência policial;

> determinar a realização de perícia;

> nomear defensor dativo;

> determinar saneamento do processo;

> promover a responsabilidade de membros da comissão por omissões grosseiras ou trabalho tendencioso;

> proceder o julgamento;

> conhecer pedidos de reconsideração.

Dentre os deveres, registramos:

> determinar a instauração de apuração disciplinar, sempre que constatada irregularidade no serviço, para a qual contribuiu a conduta de servidor;

> indicar membros da comissão que atendam os requisitos legais e que tenham conhecimento técnico sobre processo (no mínimo o presidente deve ter formação jurídica);

> oferecer condições de trabalho e recursos para uma apuração eficiente;

> respeitar a independência intelectual dos membros da comissão, que não podem sofrer interferências, salvo sob fundamento, no sentido de resgatar a ordem legal;

> tomar decisões, interlocutórias ou terminativas, sob motivação;

> efetuar o julgamento à luz dos critérios jurídicos e não sob impacto emocional ou com base em valores pessoais;

> dar conhecimento ao Ministério Público de ocorrências que impliquem em improbidade administrativa ou em responsabilidade criminal;

> desencadear outras medidas previstas em lei, a partir das conclusões, como ciência à Receita Federal, nos casos de indicativos de enriquecimento ilícito de servidor; e tomada de contas especial, diante a dano ao erário.

Nessa linha, os processos disciplinares ganham consistência. Transformam-se, mesmo, como se espera, em eficientes instrumentos a serviço da regularidade da Administração Pública e do interesse coletivo. Deixam de ser, como ainda acontece, jogos de cena, unicamente para dar satisfa ção ao controle formal, sem qualquer resultado eficaz; ou, no outro extremo, armas em m ãos perigosas, empregadas para cortar gargantas graciosamente.

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Léo da Silva Alves é autor de mais de 30 obras, professor de Direito Administrativo e conferencista com trabalho integrado a juristas da Europa. (leoalves@terra.com.br).




		Artigos PODERES E DEVERES DA AUTORIDADE JULGADORA EM PROCESSO DISCIPLINAR O processo administrativo disciplinar é o devido processo legal, previsto na Carta Política, para apurar e viabilizar punições no serviço público. Pode estar desdobrado nas modalidades de sindicância, de natureza processual, viável para apenar funcionários por faltas leves, ou processo propriamente dito, destinado às questões consideradas graves, suscetíveis de punição, por exemplo, com suspensão por mais de 30 dias, demissão, destituição de cargo comissionado e cassação de aposentadoria. O processo é deflagrado por autoridade que ostenta o chamado poder hierárquico. Aquela que tem a responsabilidade maior, no âmbito do órgão público, pela atividade geral de controle. Compete a ela, na verdade, no exercício pleno desse poder, ordenar, controlar e corrigir. E assim o faz quando, tendo ci ência de irregularidade, determina a devida apuração. É uma violência à ordem jurídica iniciar-se um processo sem fato determinado e sem autoria conhecida. A apuração, em primeiro momento, pode ser realizada por intermédio da chamada sindicância investigatória. Trata-se de um expediente que eqüivale, no âmbito administrativo, ao inquérito policial. Um sindicante – ou uma comissão de sindicância – verifica a materialidade do fato, constata se a ocorrência representa transgressão disciplinar e, por fim, identifica a autoria. Com base nisso, a autoridade, em instante seguinte, instaura o processo, que, como tal, exige dois elementos: fato determinado e autoria conhecida. É uma violência à ordem jurídica iniciar-se um processo sem esses requisitos. O processo não é inquisitório, é acusatório, logo exige uma acusação formalizada. E esta, por sua vez, compõe-se de fato e autoria identificados. O processo, portanto, é deflagrado pela autoridade para que, no seu bojo, pelo cotejo das provas acusatórias com os elementos de defesa, possa verdadeiramente formar um convencimento, a ponto de permitir um julgamento com certeza e com seguran ça jurídica. Uma comissão, da confiança do gestor – e atendendo requisitos legais e lógicos, como hierarquia, imparcialidade e conhecimento técnico -, é nomeada para a tarefa de instruir o feito, coletando provas, praticando os atos formais indispens áveis e analisando as razões do acusado. Por fim, essa comissão produz um relatório, que deve ser conclusivo. Evidentemente, essa peça precisa decorrer de uma instrução eficiente, responsável, séria. Os funcionários que desenvolvem essa tarefa têm autonomia, têm independência. Eles não estão atrelados à acusação, muito menos ao corporativismo. O compromisso é com a busca da verdade real, o que deve ser alcançado pelos meios legítimos que o direito reconhece. Ao lado dessas prerrogativas, os membros da comiss ão têm, igualmente, responsabilidades. Afinal, estão trabalhando, de um lado, com o interesse público, de outro, com a carreira de um servidor e com a honra de um cidadão. Uma comissão de processo disciplinar tem responsabilidades sérias. Afinal, está trabalhando, de um lado, com o interesse público; de outro, com a carreira de um servidor e com a honra de um cidadão. Feito o relatório, cabe à mesma autoridade que deflagrou o processo proceder o julgamento, salvo em casos especiais. Por exemplo, um secret ário de Estado instaura, mas, sendo aplicável a pena de demissão, este ato é de competência do governador. A princípio, a autoridade está atrelada às conclusões da comissão. Deve acolher o resultado e proceder o ato de julgamento, adotando, como razões do decidir, os termos fundamentados do relatório. Poderá, em situação excepcional, discordar. E, aqui, abre-se o seguinte leque de possibilidades: a) A autoridade não concorda em parte com o relatório. Reconhece a falta disciplinar, mas aplica pena diferente daquela recomendada pela comiss ão, abrandando ou agravando a situação do funcionário. b) A autoridade não concorda com nada do que foi recomendado e, contrariando as conclusões do relatório, absolve o acusado; ou, ao contrário, aplica punição, contra a sustentação de que deveria ser absolvido. c) A autoridade não aceita a forma como o expediente foi concluído. Isto é, não se sente habilitada a julgar com os elementos coletados pela comissão. Aqui, entende que a instrução foi deficiente, as provas são frágeis, diligências indispensáveis foram negligenciadas, a certeza jurídica foi comprometida. Em qualquer dessas hipóteses, por não aderir, no todo ou em parte, aos termos do relatório, a autoridade é obrigada a motivar. Motivar, em Direto Administrativo, significa expor as razões de fato e de direito. A motivação é da natureza dos atos administrativos, guindada a condição de princípio, como posto no art. 2º, caput, da Lei nº 9.784/99, conhecida como Lei do Processo Administrativo. Ademais, por ser um ato de julgamento, equipara-se o administrador p úblico, neste particular, ao magistrado a quem a Constituição Federal deu o dever de motivar os seus julgamentos. Entenda-se, a propósito, que a motivação, quando melhorar a situação do acusado, deverá ser calcada na demonstração de que o colegiado processante formou a conclusão de maneira contrária à prova dos autos; se, todavia, a comissão propuser a absolvição do servidor e a autoridade pretender aplicar pena, a motivação deve ser mais incisiva. O estatuto federal, por exemplo, exige que, nesse caso, o julgador demonstre que o relat ório é flagrantemente contrário à prova. Cabe, agora, especial reflexão à possibilidade consignada na alínea “c”. Trata-se do desconforto, pela dúvida, com o trabalho desenvolvido pelos servidores que integram a comissão. É justo, é correto, é legítimo, que o julgador queira se cercar de elementos seguros de convicção. Se estes não forem encontrados no processo, é poder-dever determinar o refazimento da prova ou de atos que viabilizem o esclarecimento de pontos obscuros. Nenhuma decis ão poderá ser tomada de improviso. Todo aquele que julga, em matérias penal e disciplinar, está sob a égide do princípio do livre convencimento. Quer dizer, tem liberdade jurídica para decidir, desde que explique, desde que fundamente os motivos que o levaram àquele raciocínio e àquela decisão. Esses motivos, evidentemente, devem estar vinculados aos elementos coletados nos autos do processo. N ão pode trazê-los de fora. Por isso, quando a autoridade não se sentir a vontade para julgar com o que lhe foi apresentado, tem o direito – e o dever – de promover medidas complementares. A autoridade precisa estar cercada de elementos que a habilitem a julgar com legalidade e justi ça. No caso de processo mal conduzido, com provas débeis e vícios formais, tem o poder-dever de determinar a correção. O julgamento de improviso é uma irresponsabilidade. Resta saber se o faz com a mesma comissão. Se esta foi negligente, omissa, irresponsável ou mostrou-se despreparada, não é, obviamente, recomendável que se devolva a ela a tarefa de remendar o que foi mal feito. Os seus membros, em tese, ficam sujeitos, aliás, a responsabilidade funcional, no mínimo, pela falta de zelo no desempenho das suas funções. Neste caso, o correto é, em despacho fundamentado, explicar as razões que inviabilizam o julgamento e determinar o refazimento do processo por outra comiss ão. Mas se as falhas encontradas são passíveis de serem sanadas e não decorreram de ato inconseqüente dos membros da comissão, poderá a autoridade determinar, pelos próprios, o saneamento do processo. Assim, a autoridade tem poderes e deveres. Em síntese, podemos destacar como poderes: > determinar a apuração; > escolher os membros da comissão e indicar o presidente; > sobrestar o processo, para que aguarde conclusão, por exemplo, de uma diligência policial; > determinar a realização de perícia; > nomear defensor dativo; > determinar saneamento do processo; > promover a responsabilidade de membros da comissão por omissões grosseiras ou trabalho tendencioso; > proceder o julgamento; > conhecer pedidos de reconsideração. Dentre os deveres, registramos: > determinar a instauração de apuração disciplinar, sempre que constatada irregularidade no serviço, para a qual contribuiu a conduta de servidor; > indicar membros da comissão que atendam os requisitos legais e que tenham conhecimento técnico sobre processo (no mínimo o presidente deve ter formação jurídica); > oferecer condições de trabalho e recursos para uma apuração eficiente; > respeitar a independência intelectual dos membros da comissão, que não podem sofrer interferências, salvo sob fundamento, no sentido de resgatar a ordem legal; > tomar decisões, interlocutórias ou terminativas, sob motivação; > efetuar o julgamento à luz dos critérios jurídicos e não sob impacto emocional ou com base em valores pessoais; > dar conhecimento ao Ministério Público de ocorrências que impliquem em improbidade administrativa ou em responsabilidade criminal; > desencadear outras medidas previstas em lei, a partir das conclusões, como ciência à Receita Federal, nos casos de indicativos de enriquecimento ilícito de servidor; e tomada de contas especial, diante a dano ao erário. Nessa linha, os processos disciplinares ganham consistência. Transformam-se, mesmo, como se espera, em eficientes instrumentos a serviço da regularidade da Administração Pública e do interesse coletivo. Deixam de ser, como ainda acontece, jogos de cena, unicamente para dar satisfa ção ao controle formal, sem qualquer resultado eficaz; ou, no outro extremo, armas em m ãos perigosas, empregadas para cortar gargantas graciosamente. __________________________________________________________ Léo da Silva Alves é autor de mais de 30 obras, professor de Direito Administrativo e conferencista com trabalho integrado a juristas da Europa. (leoalves@terra.com.br).